November 2018

Głęboko zakorzenione problemy, wielkie oczekiwania: czy deklaracja ministerialna i regionalny plan działania podpisane niedawno na Malcie mogą odwrócić los rybołówstwa małoskalowego na Morzu Śródziemnym i Morzu Czarnym?

Bruksela, 5 listopada 2018 r.

Brian O'Riordan

W dniu 26 września na Malcie 18 państw nadbrzeżnych Morza Śródziemnego i Morza Czarnego zobowiązało się do opracowania "celów, zasad i konkretnych działań", które będą stosowane w całym regionie za pośrednictwem regionalnego planu działania (RPOA), a tym samym "w celu zapewnienia długoterminowej równowagi środowiskowej, gospodarczej i społecznej rybołówstwa na małą skalę"[1]. Takie zaangażowanie polityczne było możliwe dzięki wspólnym wysiłkom Generalnej Komisji Rybołówstwa Morza Śródziemnego i Czarnego (GFCM) oraz Komisji Europejskiej.

Trochę historii

RPOA jest kulminacją ponad 5-letniej stałej wspólnej pracy tych dwóch organów, zainicjowanej w 2013 r. podczas Pierwszego Regionalnego Sympozjum na temat Zrównoważonego Rybołówstwa Małoskalowego na Morzu Śródziemnym i Morzu Czarnym, które odbyło się na Malcie i zostało zorganizowane przez GFCM we współpracy z FAO i innymi partnerami. W rzeczywistości, rybołówstwo małoskalowe znajduje się w agendzie GFCM od 1980 r., co znalazło odzwierciedlenie w rezolucji wzywającej jej członków do "zdefiniowania krajowej strategii wskazującej w szczególności miejsce rybołówstwa tradycyjnego w systemach zarządzania".

Rybołówstwo małoskalowe oraz Morze Śródziemne i Morze Czarne od dawna znajdują się w agendzie GFCM, ale wydaje się, że dopiero stosunkowo niedawno UE zdała sobie sprawę z ich znaczenia.

Do czasu wprowadzenia zreformowanej WPRyb w 2014 r., rybołówstwo małoskalowe było uważane za kwestię krajową i pozostawało poza zakresem polityki UE. Krok po kroku, społeczno-gospodarcze i strategiczne znaczenie rybołówstwa małoskalowego jako integralnego elementu polityki europejskiej na rzecz utrzymania rybołówstwa i społeczności rybackich zyskuje uznanie. Zapomniana europejska flota jest odkrywana na nowo, choć z opóźnieniem!

Jeśli rybołówstwo małoskalowe jest na nowo odkrytą flotą Europy, to Morze Śródziemne i Morze Czarne są jej najbardziej zaniedbanymi basenami morskimi. Chociaż Wspólna Polityka Rybołówstwa (WPRyb) została ustanowiona w 1983 r., do 2006 r. Morze Śródziemne i Morze Czarne pozostawały poza jej zakresem. Obecnie sytuacja ta ulega zmianie za sprawą kilku etapów. Zainicjowany w Katanii w 2016 r. proces MedFish4Ever miał na celu zbudowanie konsensusu politycznego wśród wszystkich zainteresowanych stron z regionu Morza Śródziemnego w celu uzyskania zobowiązania ze strony wszystkich krajów UE i spoza UE do podjęcia konkretnych działań w celu rozwiązania tragicznej sytuacji rybołówstwa w regionie[3]. W ramach WPRyb opracowywana jest seria wieloletnich planów obejmujących stada w różnych regionach, począwszy od stad dennych w zachodniej części Morza Śródziemnego i połowów pelagicznych w Adriatyku.[4].

Czym jest rybołówstwo na małą skalę w regionie Morza Śródziemnego?

W ramach RPOA rybołówstwo na małą skalę na Morzu Śródziemnym i Morzu Czarnym ma zostać scharakteryzowane "tak szybko, jak to możliwe" zgodnie z zestawem orientacyjnych kryteriów "odzwierciedlających ich społeczno-gospodarcze znaczenie i specyfikę".

Biorąc pod uwagę bardzo zróżnicowany charakter rybołówstwa małoskalowego w regionie i brak prostego punktu odcięcia między różnymi segmentami floty (rybołówstwo małoskalowe, półprzemysłowe, wielkoskalowe, przemysłowe, przybrzeżne, przybrzeżne, dalekomorskie itp. Taka matryca może obejmować cechy obejmujące zarządzanie (polityka, ustawodawstwo, dostęp i własność), ekonomiczne (opodatkowanie, dotacje, specjalne preferencje) i zarządzanie (regulacja, narzędzia, podział na strefy).

W oświadczeniu ministerialnym podkreślono siłę rybołówstwa na małą skalę w regionie (80% floty pod względem liczby, 44% zdolności połowowej, 62% zatrudnienia na pokładach statków rybackich i 24% wartości wyładunku), ich wartość społeczno-gospodarczą, stosunkowo niewielki wpływ na środowisko i znaczenie dla bezpieczeństwa żywnościowego. W oświadczeniu zwrócono również uwagę na endemiczne problemy nękające sektor: brak głosu i dostępu do procesów decyzyjnych; brak dostępu do zasobów, rynków, kredytów i wsparcia; oraz ograniczone możliwości sektora pod względem kapitału ludzkiego.

Problemy te sprawiają, że sektor ten jest szczególnie narażony na wpływ innych rodzajów działalności morskiej, takich jak zanieczyszczenie morza, degradacja siedlisk, różnorodność biologiczna i wyczerpywanie zasobów, a także na wkraczanie innych rodzajów działalności na obszary, które tradycyjnie zajmował. W związku z tym RPOA podkreśla potrzebę zarówno zapewnienia, że rybołówstwo małoskalowe jest uwzględniane w planowaniu przestrzennym obszarów morskich na poziomie krajowym i regionalnym, jak i że sektor ten jest szczególnie reprezentowany w całym procesie.

Historyczny krok

Chociaż RPOA nie jest wiążący, jest to historyczny krok, który stawia rybołówstwo na małą skalę w centrum uwagi w dążeniu do odwrócenia spadającego losu Morza Śródziemnego i Morza Czarnego.

RPOA jest pierwszym instrumentem przyjętym przez jakąkolwiek Regionalną Organizację ds. Zarządzania Rybołówstwem (RFMO), który wykracza poza zarządzanie rybołówstwem, aby zająć się takimi kwestiami jak włączenie społeczne, godna praca, ochrona socjalna, rola kobiet, udział podmiotów działających na małą skalę w procesach zarządzania i podejmowania decyzji oraz włączenie tradycyjnej wiedzy ekologicznej. RPOA opiera się na podstawach ustanowionych przez Dobrowolne Wytyczne FAO dotyczące zabezpieczenia zrównoważonego rybołówstwa na małą skalę w kontekście bezpieczeństwa żywnościowego i eliminacji ubóstwa (Wytyczne SSF), a także opiera się na innych instrumentach międzynarodowych, w tym Kodeksie Odpowiedzialnego Rybołówstwa FAO z 1995 r., Konwencji MOP dotyczącej pracy w rybołówstwie z 2007 r. oraz Agendzie na rzecz zrównoważonego rozwoju 2030 Zgromadzenia Ogólnego ONZ z 2015 r., w której przyjęto Cele Zrównoważonego Rozwoju (SDGs).

Jest to znaczący krok, ponieważ dzięki oświadczeniu ministerialnemu i RPOA rybołówstwo na małą skalę przeniosło się z peryferii do centrum polityki rybołówstwa w regionach i jest teraz włączone jako część rozwiązania problemów nękających Morze Śródziemne i Morze Czarne. Ponadto, jak podkreślił Komisarz Unii Europejskiej ds. Gospodarki Morskiej i Rybołówstwa, "rybołówstwo na małą skalę (SSF) jest podstawą floty, pracowników i społeczności. Są one również pierwszymi, którzy odczuwają ból związany z kurczącymi się zasobami. Dlatego ważne jest, aby budować przyszłość razem z nimi".

Większość ministrów podkreślała tradycyjny charakter SSF i ich znaczenie kulturowe. Niewielu mówiło o ich znaczeniu dla bezpieczeństwa żywnościowego. Niektórzy podkreślali niskie dochody i słabą zdolność sektora SSF do zapewnienia godnej pracy. Niektórzy wspomnieli o problemach związanych z gatunkami inwazyjnymi i wrażliwością sektora rybołówstwa. Kilka osób wspomniało o potrzebie lepszego gromadzenia danych. Jedna osoba, z Turcji, wspomniała o "dziedzictwie" - znaczeniu dziedzictwa, które przekażemy następnemu pokoleniu.

Palestyna, która nie jest stroną umowy, choć Izrael jest, wygłosiła najbardziej żarliwe przemówienie. Stopniowe wkraczanie Izraela jako państwa okupującego na wody palestyńskie zmniejszyło obszar połowów z 20 mil morskich w 1994 r. do 3 mil morskich obecnie. W 2017 r. miało miejsce ponad 200 bezprawnych strzelanin do palestyńskich rybaków, w których zginął jeden rybak, a także ogólna polityka tłumienia sektora i społeczności przybrzeżnej. Minister zaprosił wszystkich do odwiedzenia jego kraju, aby być świadkiem "jednego z najbardziej wrażliwych SSF" i w "interesie sprawiedliwości". Przypomniał, że Cele Zrównoważonego Rozwoju (SDG) zostały opracowane tak, aby nikogo nie pozostawić w tyle. Zaapelował, aby palestyńskie SSF nie pozostały w tyle.

Hiszpańskie przemówienie było jednym z najbardziej wspierających SSF, podkreślając jego szczególne cechy, świeżość produktu, niski wpływ na środowisko i ważną rolę kobiet.

Głęboko zakorzenione problemy wymagają wspólnego podejścia

Oczywiście problemy nękające Morze Śródziemne i Morze Czarne wykraczają daleko poza rybołówstwo. Półzamknięty charakter i duże obszary zlewisk tych basenów morskich sprawiają, że są one bardzo podatne na wpływ człowieka. Morze Śródziemne jest gorącym punktem różnorodności biologicznej z ogromną różnorodnością siedlisk morskich i przybrzeżnych, w tym mokradeł, lagun, wydm, raf, gór podwodnych, kanionów, piaszczystych i skalistych wybrzeży, które są ważnymi łowiskami.

Stale rosnąca populacja ludzka, z podwajającą się populacją przybrzeżną w niektórych sezonach turystycznych, wraz z rosnącym rozwojem gospodarczym, doprowadziła do zwiększonej degradacji środowiska. Te wrażliwe środowiska morskie borykają się z niepokojącym połączeniem zanieczyszczeń pochodzących ze źródeł lądowych i statków, w tym tworzyw sztucznych i śmieci, z produkcji akwakultury, z wpływem na różnorodność biologiczną i degradację wybrzeży, a także ze skutkami związanymi ze zmianami klimatu. Są to poważne wyzwania, którym sam RPOA nie jest w stanie sprostać. Ponadto duża część obszarów morskich znajduje się na wodach międzynarodowych i nie podlega jurysdykcji krajowej, co sprawia, że rybołówstwo i wpływ człowieka na rybołówstwo są jeszcze trudniejsze do zarządzania i kontrolowania. W związku z tym RPOA musi być w pełni zintegrowany z szerszymi sferami polityki morskiej, zwłaszcza z rozwojem niebieskiej gospodarki.

Znaczące jest, że Malta została wybrana jako miejsce tego historycznego podpisania. Ponad 90% maltańskiej floty składa się z małych przybrzeżnych statków rybackich (poniżej 12 metrów przy użyciu narzędzi nieholowanych), liczących około 950 statków. Tradycyjne maltańskie łodzie rybackie są wykonane z drewna i wykorzystują szeroką gamę narzędzi - sieci, pułapki, haczyki i żyłki, a także sprzęt pomocniczy, taki jak urządzenia do agregacji ryb (FAD) wykonane z liści palmowych i statki lampara do przyciągania ławic ryb w nocy.

Jednakże, podobnie jak w przypadku rybołówstwa małoskalowego w całym regionie Morza Śródziemnego i Morza Czarnego, ten niegdyś tętniący życiem sektor rybołówstwa stoi w obliczu wielu poważnych wyzwań. Wyzwania te zostały omówione podczas nieformalnego spotkania maltańskich, cypryjskich i włoskich (wyspa Pantelleria) rybaków małoskalowych, zorganizowanego przez Malta College of Arts, Science and Technology (MCAST) przed szczytem ministerialnym, w którym uczestniczył maltański minister sprawiedliwości, kultury i samorządu lokalnego.

Wyzwania te obejmują:

• Nielegalne, nieraportowane i nieuregulowane połowy oraz zorganizowana przestępczość rybacka to działalność międzynarodowa, za którą stoją dobrze zorganizowane i wyposażone gangi przestępcze. Zostało to podkreślone przez prowadzoną przez Europol operację Tarantino, która doprowadziła do aresztowania 79 osób zaangażowanych w połowy tuńczyka IUU, oszukańczy handel i wprowadzanie do obrotu nielegalnego tuńczyka we Francji, Włoszech, na Malcie i w Hiszpanii.[6]
• Tania siła robocza pracowników migrujących w rybołówstwie.
• Wkraczanie w GSS interesów na większą skalę, takich jak rybołówstwo paszowe dla akwakultury i tuczu tuńczyka;
• Nieuregulowane połowy sportowe na Morzu Śródziemnym.
• Zmiana klimatu i gatunki inwazyjne ;
• Zanieczyszczenie, w szczególności odpadami z tworzyw sztucznych (odpadami morskimi oraz włóknami i mikrocząsteczkami mirko);
• Promowanie działań związanych z "niebieską gospodarką" (turystyka, akwakultura, wytwarzanie energii, bioposzukiwanie, wydobywanie ropy naftowej i gazu ziemnego z dna morskiego itp.[7].

Szczególnym problemem w całym basenie Morza Śródziemnego, podkreślanym przez wszystkich rybaków, jest szybka kolonizacja przez gatunki inwazyjne z Morza Czerwonego, wraz z wypieraniem tradycyjnych gatunków. Dwoma głównymi winowajcami są królik lub ropucha (Lagocephalus sceleratus) i lionfish (Pterois mile). Ropucha może dorastać do 1 metra długości i ważyć nawet 7 kg, a jej ostre zęby powodują rozległe uszkodzenia sieci rybackich. Ponadto nie ma wartości handlowej, ponieważ jest silnie trująca. Lwia ryba jest żarłocznym drapieżnikiem z silnie jadowitymi kolcami, które mogą powodować silny ból, a nawet śmierć. Obie ryby są również niebezpieczne dla środowiska; ropuchowate są żywicielami dennymi i mogą powodować rozległe szkody w siedliskach dna morskiego, a ryba lew jest wysoce drapieżna. Ryba lwia jest dobra do jedzenia, ale jest trudna w obsłudze i nie jest dobrze znana konsumentom. W innych częściach Morza Śródziemnego krab niebieski (Callinectes sapidus), pochodzący ze wschodniego wybrzeża obu Ameryk i żarłoczny drapieżnik skorupiaków, stał się powodem do niepokoju na południu Francji i wschodnim wybrzeżu Hiszpanii.

Wreszcie, w całym basenie Morza Śródziemnego nieuregulowana działalność połowowa łodzi rekreacyjnych, zarówno poprzez wypieranie rybaków z ich portów, jak i poprzez ich działalność połowową wpływającą na stada, czy to dla sportu, czy dla własnej konsumpcji, poprzez samą ich liczbę.

 Współzarządzanie: nie panaceum, ale narzędzie zarządzania w pudełku

W przypadku programu LIFE (Low Impact Fishers of Europe) jedną z głównych korzyści, jakie może przynieść RPOA, jest poprawa zarządzania poprzez współzarządzanie. Cała sekcja poświęcona jest "uczestnictwu rybaków małoskalowych w procesach decyzyjnych". Wiąże się z tym wezwanie RPOA "do opracowania planów zarządzania rybołówstwem zawierających szczegółowe zasady mające na celu zapewnienie preferencyjnego dostępu do zrównoważonych połowów o niskim wpływie na środowisko wzdłuż pasma przybrzeżnego". Taki preferencyjny dostęp przyniesie korzyści tylko wtedy, gdy zostanie połączony z systemem prawdziwego współzarządzania, w którym zarówno odpowiedzialność, jak i uprawnienia decyzyjne są przekazywane komitetom współzarządzającym, a rybacy małoskalowi są uprawnieni do tworzenia i prowadzenia własnych autonomicznych organizacji.

W przypadku LIFE, odgórny model zarządzania rybołówstwem, stosowany w regionie Morza Śródziemnego, stał się dysfunkcjonalny. Rybacy małoskalowi zostali wyalienowani z procesów podejmowania decyzji zarządczych, a w połączeniu z brakiem zdolności i woli politycznej na poziomie krajowym do egzekwowania przepisów, zachęciło to do przełowienia, niszczenia siedlisk i nielegalnych, nieuregulowanych i nieraportowanych połowów (IUU).

W takim kontekście wymagane są nowe formy zarządzania, które budują zaufanie i współpracę między władzami krajowymi a zainteresowanymi stronami z sektora rybołówstwa, promują współodpowiedzialność i jednoczą je we wspólnym celu, jakim jest zrównoważone rybołówstwo oraz walka z nielegalnymi, nieraportowanymi i nieuregulowanymi połowami oraz zorganizowaną przestępczością rybacką. Wymaga to zmiany paradygmatu z odgórnego podejścia opartego na dowodzeniu i kontroli na podejście oddolne oparte na współzarządzaniu.

Na całym Morzu Śródziemnym istnieją przykłady, w których stosunkowo małe, lokalne i często nieformalne projekty współzarządzania z powodzeniem połączyły podmioty państwowe i niepaństwowe oraz ułatwiły dialog i współpracę między nimi, tworząc podstawę współodpowiedzialności i lepszej akceptacji prawnie wiążących przepisów, co z kolei przyczynia się do rozwiązania praktyk IUU i konfliktów społecznych.

Oczywiście, współzarządzanie nie jest panaceum, ale może stanowić ważne narzędzie zarządzania dopracowane pod kątem zarządzania rybołówstwem małoskalowym, które może być wykorzystywane wraz z innymi (w tym obszarami zamkniętymi zarezerwowanymi dla rybołówstwa małoskalowego, kontrolą nakładu połowowego itp.) W związku z tym, współzarządzanie ma potencjał do wzmocnienia pozycji rybaków i budowania ich zdolności do stania się odpowiedzialnymi i kompetentnymi podmiotami w zarządzaniu rybołówstwem.

Wydaje się, że istnieje masa krytyczna wysiłków na rzecz współzarządzania, które obecnie się łączą: niedawne włączenie współzarządzania do prawa rybołówstwa w Katalonii poprzez dekret, umieszczający współzarządzanie obok MSY, MCS, środków technicznych itp. jest inspirującym przykładem. Istnieje również wiele stosunkowo niewielkich inicjatyw lokalnych związanych z MPA, które zaczynają osiągać masę krytyczną i łączą się w sieci oraz zwiększają skalę inicjatyw.

Ministerialne zobowiązanie do wspierania rybołówstwa małoskalowego poprzez RPOA jest zarówno aktualne, jak i konieczne. Mamy nadzieję, że pozytywna wola polityczna wspierana przez ostatnie 5 lat zapewni, że niezbędne zasoby zostaną zainwestowane we wdrożenie RPOA w praktyce i przekształcenie atramentu na papierze w działania u podstaw.

♦ ♦ ♦

[1] Regionalny plan działania na rzecz tradycyjnego łodziowego rybołówstwa przybrzeżnego na Morzu Śródziemnym i Morzu Czarnym: wspólne zobowiązanie na przyszłość http://www.fao.org/gfcm/news/detail/en/c/1154586/

 [2] Komitet Naukowo-Techniczny i Ekonomiczny ds. Rybołówstwa (STECF). Roczne sprawozdanie gospodarcze za 2018 r. dotyczące floty rybackiej Stanów Zjednoczonych (STECF 18/07). https://stecf.jrc.ec.europa.eu/documents/43805/2262384/STECF+18-07+-+AER.pdf

[3] Strona internetowa DG Mare na temat Morza Śródziemnego https://ec.europa.eu/fisheries/cfp/mediterranean_en

[4] Strona internetowa DG Mare poświęcona przepisom obowiązującym na Morzu Śródziemnym https://ec.europa.eu/fisheries/cfp/mediterranean/rules_en

[5] Materiały z warsztatów na temat poprawy naszej wiedzy na temat rybołówstwa małoskalowego: potrzeby w zakresie danych i metodologii, czerwiec 2017 r.  http://www.fao.org/3/a-i8134e.pdf

[6] Komunikat prasowy Europolu: Jak nielegalny rynek tuńczyka błękitnopłetwego zarabiał ponad 12 milionów euro rocznie na sprzedaży ryb w Hiszpanii  https://www.europol.europa.eu/newsroom/news/how-illegal-bluefin-tuna-market-made-over-eur-12-million-year-selling-fish-in-spain

[7] LIFE wzywa do integracyjnego błękitnego wzrostu na konferencji Our Ocean https://lifeplatform.eu/life-calls-inclusive-blue-growth/