En LIVS-reflektion över LO
Landningsskyldigheten – Inga enkla svar
11 december 2019
Jeremy Percy
Måndagen den 2 december 2019 anordnade Europaparlamentets fiskeriutskott (PECH) en offentlig utfrågning om det aktuella läget för ilandföringsskyldigheten: utmaningar och bästa praxis (https://www.europarl.europa.eu/cmsdata/189086/Final%20Programme%20PECH%20public%20hearing-Landing%20Obligation_2.12.2019.2_EN-original.pdf).
Under det föregående parlamentsmandatet, för drygt 18 månader sedan den 14 maj 2018, anordnade fiskeriutskottet (PECH) en liknande utfrågning med titeln: “Landningsskyldighet och flaskhalsarter i fisken med flera arter och blandade fisken”. I sin sammanfattning kommenterade PECH-utskottets dåvarande ordförande, Alain Cadec: “– diagnosen är mycket tydlig: osäkerhet, svårighet, komplexitet...”.Ju mer det förändras... https://lifeplatform.eu/choking-landing-obligation/
Ett centralt element i reformen av den gemensamma fiskeripolitiken (GFP) från 2013 är det gradvisa avskaffandet av praxis att göra utkast genom införandet av en skyldighet att landa alla fångster. Landningsskyldigheten (LO) skulle fasas in från och med 2015 till 2019 för allt kommersiellt fiske (arter som omfattas av TAC eller minimistorlekar) i europeiska vatten och för europeiska fartyg som fiskar på det fria havet.
En röd tråd som gick igenom presentationerna från samtliga talare vid denna utfrågning var dock att LO inte genomförs effektivt på medlemsstatsnivå. Den före detta fiskaren Jerry Percy, senior rådgivare för LIFE och direktör för NUTFA (New Under Ten Fishermen’s Association i Storbritannien), var en av talarna. Hans presentation finns tillgänglig här, och med utgångspunkt i sina erfarenheter från Storbritannien har han skrivit nedanstående text för LIFE.
LO-förslaget: utformat för trålare, inte lämpligt för storskaligt fiske med låg påverkan
Det är helt uppenbart att landningsskyldigheten [LO] i hög grad utformades med tanke på storskaliga mobila redskap. Ett exempel på detta fokuserade intresse framgår tydligt av den enorma skillnaden mellan studier om utkast som gjorts för storskaliga respektive småskaliga sektorer: 3 760 för storskaliga jämfört med 164 för småskaliga. Detta gör att kraven i LO helt klart olämpligt och därför inte ändamålsenligt när det gäller den småskaliga flottan, särskilt eftersom cirka 80% av dem använder passiva växlar i stället för mobila växlar.
Kombinationen av en relativt liten påverkan på bestånden – på grund av både fartygens storlek och den därav följande begränsade fiskekapaciteten – tillsammans med deras användning av passiva redskap, av vilka många ger en levande fångst som kan släppas tillbaka oskadd i vattnet, utgör ett starkt argument mot att sätta dem i samma bås som den storskaliga sektorn. Dessutom bör den småskaliga sektorn faktiskt erkännas och belönas för denna lägre påverkan och avsaknaden av utkast genom tilldelning av ytterligare fiskemöjligheter, vilket bäst åstadkoms genom artikel 17 i den gemensamma fiskeripolitiken. I denna anges att “Inom ramen för de fiskemöjligheter som tilldelats dem, Medlemsstaterna ska sträva efter att införa incitament för fiskefartyg som använder selektiva fiskeredskap eller fiskemetoder med minskad miljöpåverkan, till exempel vad gäller minskad energiförbrukning eller skador på livsmiljöer.”
Strategin för att avskräcka fiskare från att göra utkast, liksom LO, behöver ses över
Fiskare är fiskare, och ingen fiskare stiger upp ur sängen och bestämmer sig för att han inte vill fånga särskilt mycket fisk idag. Vår existensberättigande är att fånga fisk, massor av fisk, och vi har blivit väldigt duktiga på det. Och just eftersom vi har blivit så duktiga på det behöver vi oundvikligen ha system på plats som hindrar oss från att fånga för mycket.
Samtidigt står medlemsstaterna fast vid sitt åtagande att ta itu med frågan om utkast, och det är fortfarande en aktuell fråga både för miljöorganisationer och för allmänheten. Som bransch kan vi därför inte bara bortse från den – den kommer inte att försvinna inom den närmaste framtiden.
LO:s nuvarande misslyckanden beror till stor del på två huvudfaktorer.
För det första har det förekommit ytterst lite verklig övervakning eller tillämpning av LO sedan dess införande. Detta illustreras av en nyligen framförd kommentar från en tjänsteman vid den brittiska organisationen Marine Management Organisation (MMO), enligt vilken perioden 2018/19 betraktades som en ‘utbildningsfas’ snarare än en tillämpningsfas. Dessutom är det allmänt känt, även inom de berörda medlemsstaterna, att utkast för vissa arter fortfarande uppgår till över 50%, trots att LO har gällt för Östersjön sedan 2015. Mot denna bakgrund och med mycket liten övervakning i realtid eller kontroll av utkast är det knappast förvånande att fiskarna fortsätter att kasta ut fisk.
Det krävs både morötter och piskor för att främja en kulturförändring
För det andra är det lika uppenbart att det under de senaste åren har gjorts mycket utmärkt arbete för att förbättra selektiviteten hos rörliga redskap, och att utkast i allmänhet har minskat avsevärt inom många fisken. Faktum kvarstår dock att utkast fortfarande förekommer inom den mobila sektorn, att det finns ett lagkrav som gör utkast olagliga [oavsett om vi gillar det eller inte] och att både morötter och piskor är nödvändiga för att uppmuntra och stödja fiskarna att ändra sin kultur såväl som sina fiskeredskap om utkasten ska kunna minskas till lägsta möjliga nivå. Bland de många ‘elefanter i rummet’ som olika talare hänvisade till vid den nyligen hållna utfrågningen i Europaparlamentet om ämnet fanns en som inte nämndes specifikt, nämligen det faktum att Rörliga kugghjul är inte i sig selektiva på samma sätt som passiva kugghjul, vilket förklarar den till synes oöverstigliga utmaningen att göra dem väsentligt selektiva..
Det är också ett faktum att den ledande experten på kugghjusteknik – åtminstone i Storbritannien och troligen även inom EU – nyligen uppgav att hans utmaning inte bara var att utveckla mer selektiva kugghjul, utan att det handlade om en lika svår uppgift att övertyga fiskarna om att faktiskt använda dem. Det är kanske inte så förvånande att vissa av de mer selektiva redskapen oundvikligen tappar en del av målarterna när man försöker undvika andra fiskar; därav oviljan hos vissa operatörer av rörliga redskap att ändra sina metoder – men ändra dem måste de för att undvika att bryta mot lagen och även för att undvika konkurs genom att hindras från att fiska i en situation med ”choke species” [man måste då beakta inte bara nollkvoterna för 2019 för vissa arter i vissa områden, utan även det allvarliga läget för torsken i Nordsjön, som ser ut att bli en potentiellt betydande flaskhalsart för många fartyg].
Några förslag
[1]: För närvarande är kameror [REM] det enda tillförlitliga sättet att övervaka utkast ombord på fiskefartyg. Det är säkert att tekniken kommer att förbättras med tiden, men just nu är kameror det mest kostnadseffektiva och beprövade alternativet.
[2]: Alla fartyg för rörlig fiskeutrustning som överstiger en viss längd [12 meter? / 15 meter?] samt de större fartygen med passiva nät bör åläggas att installera kameror och eventuellt annan fjärrövervakningsutrustning (REM), vilket ska finansieras via EMFF och dess efterföljare [samt eventuellt via eventuella böter till följd av överfiske].
[3]: Precis som idag bör kvotökningar även i fortsättningen beviljas fartyg för att i viss utsträckning kompensera för att de inte längre får göra utkast.
[4]: ALL fisk som fångas måste landas
[5]: ALL fisk som är lämplig för mänsklig konsumtion bör säljas för mänsklig konsumtion [endast de arter som fångas specifikt för fiskmjöl undantas – men räknas ändå självklart in i kvoterna OCH kräver att de berörda fartygen är utrustade med kameror]
[6]: Fiskare straffas inte genom sina kvottilldelningar för landningar som överskrider kvoten [det är kontraproduktivt att minska kvoten efter en överträdelse, vilket i sin tur innebär att fiskaren blir ytterligare begränsad under nästa fiskeresa och så vidare]. Obs! Den nuvarande oförmågan för sektorn för fartyg under tio i Storbritannien att kunna byta kvoter utgör ett allvarligt hinder för den flexibilitet i fråga om kvoter och fångster som för närvarande endast är tillgänglig för sektorn för fartyg över tio [trots att det finns en officiellt erkänd kustfiskekooperativorganisation för fartyg under tio]. Mot bakgrund av LO är detta en absolut nödvändig komponent inom denna del av initiativet.
[7]: En glidande skala införs för böter vid landning av fisk som överskrider fartygets kvot. För det första dras värdet av den del av landningen som överskrider kvoten omedelbart av från det totala värdet av landningen under fiskeresan, och för det andra tillämpas en glidande skala för böter som är direkt kopplad till vikten [eller en procentandel av landningen]. Det ursprungliga förslaget är att straffavgiften ska motsvara värdet av den del av landningen som överskrider kvoten [dvs. en landning som överskrider kvoten med 1 000 pund resulterar i en total straffavgift på 2 000 pund], men man bör överväga en glidande skala, kanske utifrån premissen att ju mer man landar utöver kvoten, desto högre blir straffavgiften, vilket säkerställer att en landning fortsätter att ge inkomster oavsett fartygets storlek, men samtidigt minskar intäkterna och straffar dem som har en större påverkan genom att fånga fisk utöver sin kvot. Ju större landningen är utöver kvoten, desto större blir straffavgiften.
Grundtanken är att fiskaren inte tjänar ekonomiskt på att landa dessa fiskar och i tilltagande grad straffas för att göra det, i synnerhet om han upprepar överfisket, varvid de ekonomiska straffavgifterna bör öka.
Vi inser att det strider mot logiken i fiskeriförvaltningen att inte straffa fiskare kvotmässigt för att de landar fisk utöver kvoten, men historien visar att detta i själva verket är kontraproduktivt, eftersom de därav följande inskränkningarna i tillgången till kvoten skapar en nedåtgående spiral – ju mindre kvot, desto fler ‘utkast’ – och det fungerar helt enkelt inte. Förslaget ovan utgår från att det inledningsvis kommer att förekomma en viss andel landningar utöver kvoten, men påföljderna – särskilt om de baseras på en progressiv glidande skala – kommer att utgöra mer än tillräcklig incitament för fiskarna att mycket snabbt undvika ‘utkast’. [Samtidigt skulle en säkerhetsmekanism kunna införas som bygger på en minskning av ett fartygs kvottilldelning för att säkerställa att systemet inte missbrukas i stort vid mycket omfattande eller ihållande landningar utöver kvoten, kanske riktad mot den del av kvoten som utgörs av kvotökningen].
Den strategi som beskrivs ovan löser också de problem som många kommentatorer har lyft fram, nämligen att det inte kommer att finnas något behov av att sortera fångsten ombord, att besättningen inte kommer att behöva utföra något extra arbete, att det inte finns någon risk för korskontaminering, att det inte behövs några extra lådor och att säkerheten totalt sett förbättras jämfört med den nuvarande modellen. Samtidigt kommer det inte att behövas några ytterligare resurser på land i form av system för att hantera landningar som inte är avsedda för mänsklig konsumtion, och det kommer inte att finnas några möjligheter till olagliga aktiviteter som bygger på missbruk av denna del av landningarna.
Sammanfattningsvis
Ingen fiskare vill ens överväga, än mindre förespråka, någon form av straff för fisket, men vår oro är att om inte branschen själv kommer med några förslag så kommer myndigheterna garanterat att göra det. Även om det utan tvekan kommer att behövas ändringar av det grundläggande förslaget som läggs fram här – särskilt när det gäller de procentuella påföljderna, de nämnda potentiella glidskalorna och en säkerhetsmekanism – anser vi att den grundläggande utgångspunkten är sund och att den nuvarande strategin att fortsätta med LO är helt enkelt ohållbart, och vi måste snarast hitta ett praktiskt alternativ för att undvika att fiskarna går i konkurs eller tvingas till olaglig verksamhet.
