LIFE Platform

Dybdegående problemer, store forventninger: kan ministererklæringen og den regionale handlingsplan, der for nylig blev underskrevet i Malta, vende lykkens gang for det kystnære fiskeri i Middelhavet og Sortehavet?

Bruxelles, den 5. november 2018

Brian O’Riordan

Den 26. september i Malta forpligtede 18 kyststater ved Middelhavet og Sortehavet sig til at udvikle “mål, principper og konkrete handlinger”, der skal anvendes på tværs af regionen gennem en regional handlingsplan (RPOA) og dermed “sikre småtskalafiskeriets langsigtede miljømæssige, økonomiske og sociale bæredygtighed”[1]. En sådan politisk forpligtelse blev muliggjort takket være en aindsats af Generalkommissionen for Fiskeri i Middelhavet og Sortehavet (GFCM) og Europa-Kommissionen.

Lidt historie

RPOA'en er kulminationen på over 5 års konstant fælles arbejde af disse to organer, indledt i 2013 på det første regionale symposium om bæredygtigt fiskeri i det små i Middelhavet og Sortehavet, der blev afholdt i Malta og organiseret af GFCM i samarbejde med FAO og andre partnere. Faktisk har fiskeri i det små stået på GFCM's dagsorden siden 1980 med rod i en resolution, der opfordrer dens medlemmer til “definitionen af en national strategi, der især angiver kystfiskeriets plads i forvaltningsordninger”.

Småskala-fiskeri og Middelhavet og Sortehavet har længe stået på GFCM's dagsorden, men det er først for relativt nylig, at EU ser ud til at have fået øjnene op for deres betydning.

Indtil lanceringen af den reformerede CFP i 2014 blev det kystnære fiskeri betragtet som et nationalt anliggende og uden for EU-politikkens rækkevidde. Skridt for skridt vinder det kystnære fiskeris socioøkonomiske og strategiske betydning som en integreret del af den europæiske politik for at opretholde fiskeriet og fiskersamfundene anerkendelse. Europas glemte flåde bliver genopdaget, om end det er sent på aftenen!

Hvis småskalerfiskeriet er Europas genopdagede flåde, så er Middelhavet og Sortehavet dens mest forsømte havområder. Selvom den fælles fiskeripolitik (CFP) blev etableret i 1983, faldt Middelhavet og Sortehavet indtil 2006 uden for dens ansvarsområde. Det er nu ved at ændre sig gennem en proces i flere skridt. MedFish4Ever-processen, der blev skudt i gang i Catania i 2016, blev udformet for at opbygge politisk konsensus blandt alle aktører i Middelhavet med henblik på at opnå et tilsagn fra alle EU-lande og ikke-EU-lande om at træffe konkrete foranstaltninger til at tackle den alvorlige fiskerisituation i regionen.[3]. Inden for rammerne af den fælles fiskeripolitik udarbejdes der en række flerårige planer for bestande i forskellige regioner, startende med demersale bestande i det vestlige Middelhav og pelagisk fiskeri i Adriaterhavet[4].

Hvad er små skala-fiskeriet i Middelhavet?

Under RPOA skal små-kalibrede fiskerier i Middelhavet og Sortehavet karakteriseres “så hurtigt som muligt” i henhold til et sæt indikative kriterier, der “afspejler deres socioøkonomiske relevans og særelmærker”.

Betragtet den yderst mangfoldige karakter af små skala-fiskeriet i regionen og manglen på et enkelt skæringspunkt mellem forskellige flådesegmenter (små skala, semi-industriel, stor skala, industriel, kystnær, offshore, kyst, dybhav osv.) foreslår GFCM at anvende en “matricketode”, der er under udvikling af FAO. En sådan matrice kan omfatte karakteristika på tværs af forvaltning (politik, lovgivning, adgang og besiddelse), økonomi (beskatning, tilskud, særlige privilegier) og forvaltningspraksis (regulering, redskaber, zonering).

Ministererklæringen fremhæver styrken i det samlede antal inden for det småskalafiskeri i regionen (80% af flåden målt i antal, 44% af kapaciteten, 62% af beskæftigelsen om bord på fiskerfartøjer og 24% af landingsværdien), dets socioøkonomiske værdi, den relativt lave miljøpåvirkning og betydningen for fødevaresikkerheden. Erklæringen henleder også opmærksomheden på de endemiske problemer, der plager sektoren: manglende indflydelse og manglende adgang til beslutningsprocesser; manglende adgang til ressourcer, markeder, kredit og støtte; samt sektorens begrænsede kapacitet med hensyn til menneskelige ressourcer.

Disse problemer gør sektoren særligt sårbar over for virkningerne af andre marine aktiviteter, såsom havforurening, forringelse af levesteder, tab af biodiversitet og ressourceforbrug samt inddragelse af andre aktiviteter i de områder, den traditionelt har besat. I denne forbindelse fremhæver RPOA behovet for både at sikre, at det kystnære fiskeri tages i betragtning i den maritime fysiske planlægning på nationalt og regionalt plan, og at sektoren er specifikt repræsenteret gennem hele processen.

Et historisk skridt

Selvom RPOA’en ikke er bindende, er det et historisk skridt, som sætter det kystnære fiskeri i centrum for bestræbelserne på at vende udviklingen for de nedadgående fiskerimuligheder i Middelhavet og Sortehavet.

RPOA'en er det første instrument, der er vedtaget af en regional fiskeriforvaltningsorganisation (RFMO), som går ud over fiskeriforvaltningen til også at omfatte emner som social inklusion, anstændigt arbejde, social beskyttelse, kvinders rolle, små aktørers deltagelse i forvaltnings- og beslutningsprocesser samt indarbejdelse af traditionel økologisk viden. RPOA'en bygger på det fundament, der blev lagt af FAO'গুলোর frivillige retningslinjer for sikring af et bæredygtigt småbådsfiskeri i en sammenhæng med fødevaresikkerhed og udryddelse af fattigdom (SSF-retningslinjer), og den trækker på og supplerer andre internationale instrumenter, herunder FAO's adfærdskodeks for ansvarligt fiskeri fra 1 والمر 1995; ILO's konvention om arbejde i fiskerisektoren fra 2007; og FN's Generalforsamlings 2030-dagsorden for bæredygtig udvikling fra 2015, som vedtog verdensmålene for bæredygtig udvikling (SDG'erne).

Det er et betydeligt skridt, fordi kystfiskeriet takket være ministererklæringen og RPOA er gået fra at være en biprioritet til at indtage en central plads i regionernes fiskeripolitikker og nu er indarbejdet som en del af løsningen på de problemer, der plager Middelhavet og Sortehavet. Som det også blev fremhævet af EU-kommissæren for maritime anliggender og fiskeri: ’det kystnære småbådsfiskeri er rygraden i flåden, hos arbejderne og i samfundet. De er også de første til at mærke konsekvenserne af kollapsende ressourcer. Det er derfor vigtigt at opbygge fremtiden sammen med dem“.

De fleste ministre fremhævede det kystnære fiskeris traditionelle karakter og deres kulturelle betydning. Få taler om deres betydning for fødevaresikkerheden. Nogle fremhævede de lave indkomster og den dårlige kapacitet i den kystnære fiskerisektor til at levere anstændigt arbejde. Nogle nævnte problemerne med invasive arter og fiskerisektorens sårbarhed. Nogle få nævnte behovet for forbedret dataindsamling. Én, Tyrkiet, nævnte “arv” – betydningen af den kulturarv, vi vil efterlade til den næste generation.

Palæstina, der ikke er en kontraherende part, skønt Israel er det, holdt den mest lidenskabelige tale. Israels gradvise indtrængen som besættelsesmagt i palæstinensiske farvande har reduceret dets fiskeriområde fra 20 sømil i 1994 til 3 sømil i dag. I 2017 var der over 200 ulovlige skyderier mod palæstinensiske fiskere, hvor én fisker blev dræbt, og der føres en generel politik om undertrykkelse af sektoren og kystsamfundet. Ministeren inviterede alle til at besøge sit land for at vidne om “et af de mest sårbare småskalafiskerier” og i “retfærdighedens interesse”. Han mindede om, at Verdensmålene for Bæredygtig Udvikling (SDG'erne) blev udformet med det formål ikke at lade nogen i stikken. Han bad indtrængende om, at de palæstinensiske småskalafiskere ikke bliver ladt i stikken.

Spaniens tale var en af de mest støttende for SSF, idet den lagde vægt på dens særlige kendetegn, produktets friskhed, det lave miljøaftryk og kvindernes vigtige rolle.

Dybdegående problemer kræver en helhedsdækket indsats

Selvfølgelig går problemerne, der plager Middelhavet og Sortehavet, langt ud over fiskeri. Havbassinernes halvlukkede natur og store afvandingsområder gør dem yderst sårbare over for menneskelig påvirkning. Middelhavet er et hotspot for biodiversitet med en stor variation af marine og kystnære levesteder, herunder vådområder, laguner, klitter, rev, havbjerge, kløfter samt sand- og klippekyster, som alle er vigtige fiskeriområder.

Den stadigt voksende menneskelige befolkning, hvor kystbefolkningen fordobles i visse turistsæsoner, sammen med en ekspanderende økonomisk udvikling har resulteret i øget miljøforringelse. Disse sårbare marine miljøer står over for en bekymrende kombination af forurening fra landbaserede kilder og skibe, herunder plast og affald, fra akvakulturproduktion, med konsekvenser for biodiversiteten og kystforringelse, samt klimaændringsrelaterede påvirkninger. Dette er betydelige udfordringer, som en sådan RPOA ikke kan løse alene. Desuden er en stor del af de marine områder i internationalt farvand og falder uden for nationale jurisdiktioner, hvilket gør fiskeri og den menneskelige påvirkning af fiskeriet endnu vanskeligere at styre og kontrollere. Derfor skal denne RPOA fuldt ud integreres i de bredere maritime politiske sfærer, især udviklingen af den blå økonomi.

Det er bemærkelsesværdigt, at Malta blev valgt som værtsland for denne historiske underskrivelse. Over 90% af den maltesiske flåde består af små kystfiskerfartøjer (under 12 meter, der anvender ikke-trukne redskaber), hvilket svarer til omkring 950 fartøjer. Traditionelle maltesiske fiskerbåde er lavet af træ og anvender en bred vifte af redskaber – net, fælder, krog og line samt hjælpeudstyr som f.eks. fiskesamlingsanordninger (FAD'er) fremstillet af palmeblade og »lampara«-fartøjer til at tiltrække fiskestimer om natten.

Men som det er tilfældet med små skala-fiskerier i hele Middelhavsområdet og Sortehavsregionen, står denne engang så livlige fiskerisektor over for en række store udfordringer. Disse udfordringer blev diskuteret ved et uformelt møde mellem maltesiske, cypriotiske og italienske (fra øen Pantelleria) kystfiskere, som blev værtskab af Malta College of Arts, Science and Technology (MCAST) forud for ministertoppmødet, og hvor den maltesiske minister for retfærdighed, kultur og lokalregering deltog.

Disse udfordringer omfatter:

• IUU-fiskeri og organiseret fiskerikriminalitet, en transnational aktivitet med velorganiserede og veludrustede kriminelle bander. Dette blev fremhævet af den Europol-ledede Operation Tarantino, som førte til anholdelse af 79 personer involveret i IUU-fiskeri efter tun, svigagtig handel og markedsføring af ulovlig tun på tværs af Frankrig, Italien, Malta og Spanien.[6]
• Billig arbejdskraft bestående af migrantarbejdere i fiskeriaktiviteter.
• Indtrængen på SSF i større skala af interesser som industrifiskeri til akvakultur og tunfedning;
• Ureguleret lystfiskeri i hele Middelhavet.
• Klimaforandringer og invasive arter ;
• Forurening, navnlig fra plastikaffald (havaffald samt mikrofibre og mikropartikler);
• Fremme af “blå økonomi”-aktiviteter (turisme, akvakultur, energiproduktion, bioprospektering, havbunnsminedrift, olie- og gassudvinding osv.), som trænger sig på i områder, der traditionelt har været benyttet af små fiskerier[7].

Et særligt problem i hele Middelhavet, som fremhæves af alle fiskere, er den hurtige kolonisering af invasive arter fra Det Røde Hav samt fortrængningen af de traditionelle arter. To af de værste syndere er kaninfisken eller kuglefisken (Lagocephalus sceleratus), og dragefisk (Pterois miles). Tudsefisken kan blive op til 1 meter lang og veje op til 7 kg, med skarpe tænder, der forårsager omfattende skader på fiskenet. Derudover har den ingen kommerciel værdi, da den er meget giftig. Dragefisken er et glubsk rovdyr med stærkt giftige pigge, som kan forårsage alvorlige smerter og endda døden. Begge fisk er desuden skadelige for miljøet; tudsefisken er en bundspiser og kan forårsage omfattende skader på levesteder på havbunden, og dragefisken er et udpræget rovdyr. Dragefisken smager godt, men er svær at håndtere og er ikke ret kendt af forbrugerne. I andre dele af Middelhavet er Blåkrabben (blå crabbe), der stammer fra Amerikas østkyst og er et glubsk rovdyr for skaldyr, er blevet en kilde til bekymring i det sydlige Frankrig og på Spaniens østkyst.

Sidst, men ikke mindst, har vi over hele Middelhavet det uregulerede fiskeri fra lystbåde, både ved at de fortrænger fiskere fra deres havne og ved at deres fiskeri påvirker bestande, uanset om det er til sport eller eget forbrug på grund af deres store antal.

 Medforvaltning: ikke et universalmiddel, men et styringsredskab i kassen

For Low Impact Fishers of Europe (LIFE) er en af de væsentligste fordele, som RPOA'en kan levere, en forbedret styring gennem samforvaltning. Et helt afsnit er dedikeret til “småfiskernes deltagelse i beslutningsprocesserne”. Forbundet hermed er RPOA'ens opfordring til “fiskeriforvaltningsplaner med specifikke regler udformet til at sikre fortrinsret til bæredygtigt fiskeri med lav påvirkning langs kystzonen.” En sådan fortrinsret vil kun skabe fordele, hvis den kobles til et system med reel samforvaltning, hvor både ansvar og beslutningsmyndighed uddelegeres til samforvaltningsudvalg, og hvor småfiskere sættes i stand til at danne og drive deres egne autonome organisationer.

For LIFE er top-down-modellen for kommandobaseret fiskeriforvaltning, som den anvendes i Middelhavet, blevet dysfunktionel. Småtskalafiskere er blevet fremmedgjort over for forvaltningens beslutningsprocesser, og dette har, kombineret med manglende kapacitet og politisk vilje på nationalt plan til at håndhæve reglerne, fremmet overfiskeri, ødelæggelse af levesteder og ulovligt, urapporteret og ureguleret fiskeri (IUU-fiskeri).

I en sådan sammenhæng kræves der nye former for governance, der opbygger tillid og samarbejde mellem nationale myndigheder og fiskeriets interessenter, fremmer medansvar og forener dem om det fælles formål om et bæredygtigt fiskeri og kampen mod ulovligt, urapporteret og ureguleret fiskeri og organiseret fiskerikriminalitet. Dette kræver et paradigmeskift væk fra en top-down-tilgang baseret på "command and control" til en bottom-up-tilgang baseret på co-management.

Omkring Middelhavet er der eksempler på, at forholdsvis små, lokaliserede og ofte uformelle co-management-projekter med succes har bragt statslige og ikke-statslige aktører sammen og lettet en dialog og et samarbejde mellem dem, hvilket har skabt et grundlag for medansvar og større accept af juridisk bindende regler, som igen bidrager til at imødegå IUU-fiskeri og sociale konflikter.

Selvfølgelig er co-management ikke et universalmiddel, men det kan udgøre et vigtigt forvaltningsværktøj, der er finpudset til forvaltning af kyst- og småfiskeri, og som kan anvendes side om side med andre (herunder fredede områder forbeholdt småfiskeriet, indsatsregulering osv.). I denne henseende har co-management potentiale til at styrke fiskerne og opbygge deres kapacitet til at blive ansvarlige og kompetente aktører i fiskeriforvaltningen.

Der ser ud til at være en kritisk masse af indsatser inden for samforvaltning, der nu smelter sammen: den nylige indarbejdelse af samforvaltning i fiskeriloven i Catalonien via et dekret, som sætter samforvaltning på linje med MSY, MCS, tekniske foranstaltninger osv., er et inspirerende eksempel. Der er også mange relativt små lokale initiativer, der er knyttet til havbaserede beskyttelsesområder, som er begyndt at nå en kritisk masse og forene sig gennem netværk samt skalere initiativer op.

Ministerens forpligtelse til at støtte det kystnære fiskeri gennem RPOA er både rettidig og nødvendig. Vi håber, at den positive politiske vilje, der er skabt over de sidste 5 år, vil sikre, at de nødvendige ressourcer investeres i at omsætte RPOA til praksis og forvandle blæk på papir til handling på græsrodsniveau.

♦ ♦ ♦

[1] Regional handlingsplan for småskafiskeri i Middelhavet og Sortehavet: et fælles engagement for fremtiden http://www.fao.org/gfcm/news/detail/en/c/1154586/

 [2] Den Videnskabelige, Tekniske og Økonomiske Komité for Fiskeri (STECF). Årlig økonomisk rapport for 2018 om EU's fiskeriflåde (STECF 18/07). https://stecf.jrc.ec.europa.eu/documents/43805/2262384/STECF+18-07+-+AER.pdf

[3] DG Mares webside om Middelhavet https://ec.europa.eu/fisheries/cfp/mediterranean_en

[4] DG Mares webside om de gældende regler i Middelhavet https://ec.europa.eu/fisheries/cfp/mediterranean/rules_en

[5] Workshop-referat om Forbedring af vores viden om kyst- og smårollefiskeri: databehov og metoder, juni 2017  http://www.fao.org/3/a-i8134e.pdf

[6] Europol-pressemeddelelse: Hvordan det ulovlige marked for blåfinnet tun indtjente over 12 millioner euro om året på at sælge fisk i Spanien  https://www.europol.europa.eu/newsroom/news/how-illegal-bluefin-tuna-market-made-over-eur-12-million-year-selling-fish-in-spain

[7] LIFE opfordrer til inklusiv blå vækst på Our Ocean-konferencen https://lifeplatform.eu/life-calls-inclusive-blue-growth/