Stora förväntningar i Medelhavet och Svarta havet

Djupt rotade problem, stora förväntningar: kan ministerförklaringen och handlingsplanen för regionen som nyligen undertecknades på Malta vända vindarna för det storskaliga fisket i Medelhavet och Svarta havet?

Bryssel den 5 november 2018

Brian O’Riordan

Den 26 september på Malta åtog sig 18 kuststater vid Medelhavet och Svarta havet att utarbeta “mål, principer och konkreta åtgärder” som ska tillämpas i hela regionen genom en regional handlingsplan (RPOA) och därmed “säkerställa den långsiktiga miljömässiga, ekonomiska och sociala hållbarheten inom småskaligt fiske”.”[1]. Ett sådant politiskt åtagande möjliggjordes tack vare gemensamma insatser av Generalkommissionen för fiske i Medelhavet och Svarta havet (GFCM) och Europeiska kommissionen.

Lite historia

RPOA är kulmen på fem års kontinuerligt samarbete mellan dessa två organ, som inleddes 2013 vid det första regionala symposiet om hållbart småskaligt fiske i Medelhavet och Svarta havet, som hölls på Malta och anordnades av GFCM i samarbete med FAO och andra partner. Faktum är att småskaligt fiske har stått på GFCM:s dagordning sedan 1980, med utgångspunkt i en resolution där medlemmarna uppmanades att “fastställa en nationell strategi som särskilt anger det traditionella fiskets plats i förvaltningssystemen”.

Småskaligt fiske i Medelhavet och Svarta havet har länge stått på GFCM:s dagordning, men det är först på senare tid som EU verkar ha insett dess betydelse.

Fram till införandet av den reformerade gemensamma fiskeripolitiken (GFP) år 2014 betraktades småskaligt fiske som en nationell fråga som låg utanför EU-politikens räckvidd. Steg för steg får den socioekonomiska och strategiska betydelsen av småskaligt fiske – som en integrerad del av den europeiska politiken för att upprätthålla fisket och fiskesamhällena – allt större erkännande. Europas glömda flotta återupptäcks, om än sent!

EU:s småskaliga flotta i korthet (Fartyg med en längd på mindre än 12 meter som inte använder släpfiskeutrustning) Antal fartyg (49 029): 701 TP3T av flottan Tonnage: 8% av tonnaget, Fiskedagar: 59% av fiskedagarna Förbrukad bränslemängd: 6% av den förbrukade bränslemängden Antal sysselsatta fiskare (78 304): 50% av sysselsättningen till havs Levererad volym: 6% i vikt Värde vid införsel: 12% av värdet Intäkter: 13% av intäkterna, Arbetskraftskostnader: 19% av arbetskraftskostnaderna Vetenskapliga, tekniska och ekonomiska kommittén för fiskerinäringen (STECF). Årlig ekonomisk rapport 2018 för EU:s fiskefflotta (STECF 18/07).[2]

 

Om småskaligt fiske är Europas ”återupptäckta flotta”, så är Medelhavet och Svarta havet dess mest försummade havsområden. Även om den gemensamma fiskeripolitiken (GFP) inrättades 1983, omfattades varken Medelhavet eller Svarta havet av den fram till 2006. Detta håller nu på att förändras genom en stegvis process. MedFish4Ever-processen, som inleddes i Catania 2016, utformades för att skapa politisk enighet bland alla intressenter i Medelhavsområdet i syfte att uppnå ett åtagande från alla EU- och icke-EU-länder att vidta konkreta åtgärder för att ta itu med den allvarliga fiskerisituationen i regionen.[3]. Inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken håller en serie fleråriga planer på att utarbetas för att omfatta bestånd i olika regioner, med början med demersala bestånd i västra Medelhavet och pelagiska fisken i Adriatiska havet[4].

Vad är småskaligt fiske i Medelhavet?

Enligt RPOA ska det småskaliga fisket i Medelhavet och Svarta havet kartläggas “så snart som möjligt” utifrån en uppsättning vägledande kriterier som “återspeglar dess socioekonomiska betydelse och särdrag”.

Med tanke på den stora mångfalden inom småskaligt fiske i regionen och avsaknaden av en tydlig gräns mellan olika flottsegment (småskaligt, halvindustriellt, storskaligt, industriellt, kustnära, offshore, kustfiske, djuphavsfiske m.m.) föreslår GFCM att man tillämpar en “matrismodell” som håller på att utvecklas av FAO. En sådan matris kan omfatta egenskaper som spänner över styrning (politik, lagstiftning, tillgång och nyttjanderätt), ekonomi (beskattning, subventioner, särskilda förmåner) och förvaltning (reglering, redskap, zonindelning).

En matrisbaserad metod för att karakterisera fisken[5] Matrisen ger användarna ett verktyg för att beskriva en fiskeenhet utifrån flera dimensioner eller skalakarakteristika. Matrisens flexibla utformning innebär att den fiskeenhet som utvärderas kan vara antingen ett helt fiske/en hel flotta, en del av detta eller ett enskilt fartyg/en enskild fiskare. Denna flexibilitet gör det möjligt att tillämpa matrisen på olika typer av fiskeverksamhet runt om i världen. Tillämpningen av matrisen ger ett sammanlagt poängtal för den aktuella enheten som bedöms, vilket är relevant för diskussioner om skala. En viss fiskeenhet kan ha egenskaper som vanligtvis förknippas med både småskaligt och storskaligt fiske, vilket innebär att många enheter får lägre poäng i vissa kategorier och högre poäng i andra. Poängsättningen möjliggör en objektiv karakterisering av fiskeenheten och visar om den tenderar att vara småskalig eller storskalig. När poängen från alla kategorier har sammanställts framträder en helhetsbild som gör det lättare att skilja mellan storskaligt och småskaligt fiske. Genom att analysera olika poäng för olika fiskeenheter går det att avgöra om det finns en tydlig gräns mellan utpräglat småskaligt fiske och utpräglat storskaligt fiske. I teorin bör matrisen, om den fungerar väl, lyfta fram de fisken som befinner sig på gränsen mellan småskaligt och storskaligt fiske (t.ex. ett litet fartyg med en kraftfull motor och en fiskeansträngning på storskalig nivå) och placera dem i en egen kategori. Genom att beakta flera dimensioner syftar matrismetoden dessutom till att undvika missvisande eller olämpliga klassificeringar av fiskeverksamheter som småskaliga eller storskaliga, vilket ibland kan inträffa när ett enda kriterium, såsom fartygslängd, betonas.

 

I ministeruttalandet framhålls det stora antalet småskaliga fiskeföretag i regionen (80% av flottan räknat i antal fartyg, 44% av kapaciteten, 62% av sysselsättningen ombord på fiskefartyg och 24% av värdet på den landade fångsten), dess socioekonomiska värde, relativt låga miljöpåverkan och betydelse för livsmedelssäkerheten. Uttalandet uppmärksammar också de endemiska problem som plågar sektorn: bristen på inflytande och bristen på tillgång till beslutsprocesser; bristen på tillgång till resurser, marknader, krediter och stöd; samt sektorns begränsade kapacitet när det gäller humankapital.

Dessa problem gör sektorn särskilt sårbar för effekterna av annan marin verksamhet, såsom havsföroreningar, försämring av livsmiljöer, förlust av biologisk mångfald och uttömning av resurser, samt för intrång från annan verksamhet i de områden där den traditionellt har bedrivits. I detta avseende betonar RPOA behovet av att både säkerställa att det småskaliga fisket beaktas i den marina fysisk planeringen på nationell och regional nivå och att sektorn är specifikt representerad under hela processen.

Ett historiskt steg

Även om RPOA inte är bindande är det ett historiskt steg och sätter det storskaliga fisket i centrum för ansträngningarna att vända den negativa utvecklingen i Medelhavet och Svarta havet.

RPOA är det första instrumentet som antagits av en regional fiskeriförvaltningsorganisation (RFMO) och som går utöver fiskeriförvaltningen för att ta itu med frågor som social inkludering, anständiga arbetsvillkor, socialt skydd, kvinnors roll, småskaliga aktörers deltagande i förvaltnings- och beslutsprocesser samt integrering av traditionell ekologisk kunskap. RPOA bygger vidare på de grunder som lagts av FAO:s frivilliga riktlinjer för att säkerställa ett hållbart småskaligt fiske i samband med livsmedelssäkerhet och utrotning av fattigdom (SSF-riktlinjerna) och utgår från samt kompletterar andra internationella instrument, däribland FAO:s uppförandekod för ansvarsfullt fiske från 1995, ILO:s konvention om arbete inom fisket från 2007 samt FN:s generalförsamlings Agenda 2030 för hållbar utveckling från 2015, genom vilken målen för hållbar utveckling (SDG) antogs.

Det är ett betydande steg eftersom det storskaliga fisket – tack vare ministerdeklarationen och RPOA – har gått från periferin till centrum i regionernas fiskeripolitik och nu har införlivats som en del av lösningen på de problem som plågar Medelhavet och Svarta havet. Som Europeiska unionens kommissionär med ansvar för havsfrågor och fiske också har lyft fram: ’Det storskaliga fisket är ryggraden i flottan, arbetarna och samhället. De är också de första som känner av konsekvenserna av kollapsande resurser. Det är därför viktigt att bygga framtiden tillsammans med dem“.

De flesta ministrarna lyfte fram det traditionella inslaget i småskaligt fiske och dess kulturella betydelse. Få talade om dess betydelse för livsmedelssäkerheten. Vissa lyfte fram de låga inkomsterna och den bristande förmågan inom sektorn för småskaligt fiske att erbjuda anständiga arbetsvillkor. Vissa nämnde problemen med invasiva arter och fiskesektorns sårbarhet. Några få nämnde behovet av förbättrad datainsamling. En av dem, Turkiet, nämnde “arvet” – vikten av det arv som vi kommer att lämna vidare till nästa generation.

Palestina, som inte är avtalspart (till skillnad från Israel), höll det mest engagerade anförandet. Israels gradvisa intrång i palestinska vatten i egenskap av ockupationsmakt har minskat Palestinas fiskeområde från 20 nautiska mil 1994 till 3 NM idag. Under 2017 inträffade över 200 olagliga skottlossningar mot palestinska fiskare, varav en fiskare dödades, och det finns en övergripande politik för att undertrycka sektorn och kustsamhällena. Ministern inbjöd alla att besöka hans land för att med egna ögon se “en av de mest utsatta småskaliga fiskerinäringarna” och för “rättvisans skull”. Han påminde om att målen för hållbar utveckling (SDG:erna) utformades för att ingen ska lämnas utanför. Han vädjade om att den palestinska småskaliga fiskerinäringen inte ska lämnas utanför.

Spaniens tal var ett av de mest positiva om SSF, där man lyfte fram dess särdrag, produktens färskhet, det låga miljöavtrycket och kvinnornas viktiga roll.

Djupt rotade problem kräver ett samordnat angreppssätt

Självklart sträcker sig problemen som drabbar Medelhavet och Svarta havet långt bortom fiskerinäringen. Dessa havsbassängers halvslutna karaktär och stora avrinningsområden gör dem mycket sårbara för mänsklig påverkan. Medelhavet är en hotspot för biologisk mångfald med ett stort utbud av marin- och kustlevande livsmiljöer, inklusive våtmarker, laguner, dyner, rev, havsberg, kanjoner samt sand- och stenkuster, som alla är viktiga fiskeplatser.

Den ständigt växande mänskliga befolkningen, där kustbefolkningen fördubblas under vissa turistsäsonger, tillsammans med en växande ekonomisk utveckling har lett till ökad miljöförstöring. Dessa sårbara marinmiljöer står inför en oroande kombination av föroreningar från landbaserade källor och fartyg, inklusive plast och skräp, från vattenbruksproduktion, med konsekvenser för den biologiska mångfalden och kustförstöringen, tillsammans med klimatrelaterade effekter. Detta är avsevärda utmaningar som en sådan RPOA enbart inte kan hantera på egen hand. Dessutom ligger en stor del av havsområdena på internationellt vatten och faller utanför nationella jurisdiktioner, vilket gör fisket och den mänskliga påverkan på fisket ännu svårare att hantera och kontrollera. Därför måste denna RPOA integreras fullt ut i de bredare maritima policyområdena, i synnerhet utvecklingen av den blå ekonomin.

Det är betydelsefullt att Malta valdes som plats för detta historiska undertecknande. Över 90% av den maltesiska flottan består av småskaliga kustfiskefartyg (under 12 meter som använder icke-bogserade redskap), vilket motsvarar cirka 950 fartyg. Traditionella maltesiska fiskebåtar är tillverkade av trä och använder en mängd olika redskap – nät, fällor, krok och lina – tillsammans med tillhörande utrustning som fiskesamlande anordningar (FAD:er) tillverkade av palmblad och så kallade lampara-fartyg för att locka till sig fiskstim på natten.

Men som är fallet med storskaligt eller småskaligt fiske – förlåt: Men liksom när det gäller det småskaliga fisket i Medelhavet och Svarta havet står denna en gång så livskraftiga fiskenäring inför ett antal stora utmaningar. Dessa utmaningar diskuterades vid en inofficiell sammankomst med maltesiska, cypriotiska och italienska (från ön Pantelleria) småskaliga fiskare som anordnades av Malta College of Arts, Science and Technology (MCAST) inför ministermötet, och som gästades av Maltas minister för justice, culture and local government.

Dessa utmaningar inkluderar:

• IUU-fiske och organiserad fiskebrottslighet, en transnationell verksamhet med välorganiserade och utrustade kriminella gäng. Detta uppmärksammades genom den Europolledda insatsen Operation Tarantino, som ledde till gripandet av 79 personer som var inblandade i olagligt, orapporterat och oreglerat fiske av tonfisk, bedräglig handel och marknadsföring av olaglig tonfisk i Frankrike, Italien, Malta och Spanien.[6]
• Billig arbetskraft av migrantarbetare inom fiskeriverksamhet.
• Inkräktande på det småskaliga fiske som bedrivs av större intressen, såsom foderfiske för vattenbruk och tonfiskodling;
• Oreglerat sportfiske runt om i Medelhavet.
• Klimatförändringar och invasiva arter ;
• Föroreningar, i synnerhet från plastavfall (marint skräp samt mikrofibrer och mikropartiklar);
• Främjandet av “blå ekonomins” aktiviteter (turism, vattenbruk, energiproduktion, bioprospektering, havsbottenbrytning, olje- och gasutvinning etc.) som tränger sig på i områden som traditionellt brukas av småskaligt fiske[7].

Ett särskilt problem i hela Medelhavet som alla fiskare lyfter fram är den snabba utbredningen av invasiva arter från Röda havet, vilket leder till att traditionella arter trängs undan. Två av de främsta bovarna är kaninfisken eller paddfisken (Lagocephalus sceleratus), och lejonfisken (Pterois miles). Paddfisken kan bli upp till 1 meter lång och väga så mycket som 7 kg, och har vassa tänder som orsakar omfattande skador på fisknät. Dessutom har den inget kommersiellt värde eftersom den är mycket giftig. Lejonfisken är ett glupskt rovdjur med mycket giftiga taggar som kan orsaka svår smärta och till och med leda till döden. Båda fiskarna är dessutom farliga för miljön; paddfisken är en bottenätare och kan orsaka omfattande skador på livsmiljöerna på havsbotten, medan lejonfisken är ett mycket rovlystet djur. Lejonfisken är god att äta men är svår att hantera och är inte särskilt känd bland konsumenterna. I andra delar av Medelhavet förekommer blåkrabban (Callinectes sapidus), som är hemma vid Amerikas östkust och ett glupskt rovdjur som livnär sig på skaldjur, har blivit ett problem i södra Frankrike och längs Spaniens östkust.

Sist men inte minst påverkar den oreglerade fiskeverksamheten inom fritidsbåtsseglingen hela Medelhavet, både genom att den tränger undan fiskare från deras hamnar och genom att deras fiskeverksamhet påverkar fiskbestånden – oavsett om det sker för sportens skull eller för egen konsumtion – enbart på grund av deras stora antal.

 Samförvaltning: ingen universallösning, men ett verktyg i verktygslådan

För organisationen Low Impact Fishers of Europe (LIFE) är en av de främsta fördelarna som RPOA skulle kunna medföra en förbättrad styrning genom samförvaltning. Ett helt avsnitt ägnas åt “småskaliga fiskares deltagande i beslutsprocesser”. I anslutning till detta efterlyser RPOA “fiskförvaltningsplaner med specifika regler som syftar till att säkerställa förmånlig tillgång för hållbart och miljövänligt fiske längs kustområdet”. En sådan förmånlig tillgång kommer endast att medföra fördelar om den kombineras med ett system för verkligt samförvaltning där både ansvar och beslutsbefogenheter delegeras till samförvaltningskommittéer, och där småskaliga fiskare ges möjlighet att bilda och driva sina egna autonoma organisationer.

För LIFE har den top-down-modell för fiskeriförvaltning som bygger på befäl och kontroll, och som tillämpas i Medelhavet, visat sig vara dysfunktionell. Småskaliga fiskare har utestängts från beslutsprocesserna inom förvaltningen, och detta, i kombination med bristande kapacitet och politisk vilja på nationell nivå att genomdriva bestämmelserna, har främjat överfiske, förstörelse av livsmiljöer samt olagligt, oreglerat och orapporterat fiske (IUU).

I ett sådant sammanhang krävs nya styrningsformer som skapar förtroende och samarbete mellan nationella myndigheter och aktörer inom fiskerisektorn, främjar delat ansvar och förenar dem i det gemensamma målet om ett hållbart fiske samt i kampen mot IUU-fiske och organiserad fiskebrottslighet. Detta kräver ett paradigmskifte från en ”uppifrån och ned”-strategi präglad av befäl och kontroll till en ”nedifrån och upp”-strategi baserad på samförvaltning.

Runt Medelhavet finns exempel där relativt små, lokala och ofta informella projekt för gemensam förvaltning framgångsrikt har fört samman statliga och icke-statliga aktörer och underlättat dialog och samarbete mellan dem, vilket har skapat en grund för delat ansvar och ökad acceptans för rättsligt bindande bestämmelser – något som i sin tur bidrar till att motverka IUU-verksamhet och sociala konflikter.

Naturligtvis är samförvaltning ingen universallösning, men den kan utgöra ett viktigt förvaltningsverktyg som är särskilt anpassat för förvaltningen av småskaligt fiske och som kan användas tillsammans med andra åtgärder (bland annat stängda områden reserverade för småskaligt fiske, ansträngningsbegränsningar osv.). I detta avseende har samförvaltning potential att stärka fiskarnas ställning och bygga upp deras kapacitet så att de kan bli ansvarsfulla och kompetenta aktörer inom fiskeriförvaltningen.

Det verkar finnas en kritisk massa av insatser inom samförvaltning som nu börjar samverka: det faktum att samförvaltning nyligen införlivats i fiskerilagstiftningen i Katalonien genom ett dekret, där samförvaltning nu står sida vid sida med MSY, MCS, tekniska åtgärder m.m., är ett inspirerande exempel. Det finns också många relativt små lokala initiativ kopplade till marina skyddsområden (MPA) som börjar nå en kritisk massa och som kopplas samman genom nätverk och utvidgade initiativ.

Ministeriets åtagande att stödja småskaligt fiske genom RPOA är både lägligt och nödvändigt. Vi hoppas att den positiva politiska viljan som har vuxit fram under de senaste fem åren kommer att säkerställa att de nödvändiga resurserna satsas på att genomföra RPOA i praktiken och att omvandla orden på papperet till konkreta åtgärder på gräsrotsnivå.

♦ ♦ ♦

 

[1] Regional handlingsplan för småskaligt fiske i Medelhavet och Svarta havet: ett gemensamt åtagande för framtiden http://www.fao.org/gfcm/news/detail/en/c/1154586/

 [2] Vetenskapliga, tekniska och ekonomiska kommittén för fiskerinäringen (STECF). Årsrapporten för 2018 om den ekonomiska situationen för U-fiskflottan (STECF 18/07). https://stecf.jrc.ec.europa.eu/documents/43805/2262384/STECF+18-07+-+AER.pdf

[3] DG Mares webbsida om Medelhavet https://ec.europa.eu/fisheries/cfp/mediterranean_en

[4] DG Mare:s webbsida om gällande regler i Medelhavet https://ec.europa.eu/fisheries/cfp/mediterranean/rules_en

[5] Workshoprapport om ”Att fördjupa våra kunskaper om småskaligt fiske: databehov och metoder”, juni 2017  http://www.fao.org/3/a-i8134e.pdf

[6] Pressmeddelande från Europol: Hur den olagliga handeln med blåfenad tonfisk omsatte över 12 miljoner euro per år genom försäljning av fisk i Spanien  https://www.europol.europa.eu/newsroom/news/how-illegal-bluefin-tuna-market-made-over-eur-12-million-year-selling-fish-in-spain

[7] LIFE efterlyser en inkluderande ”Blue Growth” vid Our Ocean-konferensen https://lifeplatform.eu/life-calls-inclusive-blue-growth/